El control constitucional de los decretos-leyes urgentes en materia económica

Por: Andres Cervantes

La carta de Montecristi del 2008 es la primera en la historia constitucional del Ecuador en acoger la institución de la disolución y destitución simple del legislativo y del ejecutivo, respectivamente, o como se le ha denominado popularmente, la “muerte cruzada” y que implica un adelantamiento de elecciones del ejecutivo y del legislativo.

De acuerdo al artículo 130 constitucional la Asamblea Nacional puede destituir al presidente de la República, con voto favorable de dos terceras partes, cuando (1) el presidente se arroga funciones que no le competen constitucionalmente; o, (2) por grave crisis política y conmoción interna.

Por otro lado, el presidente de la república puede disolver la Asamblea Nacional, conforme al artículo 148 constitucional, por tres causales especificas: (1) arrogación de funciones “que no le competan constitucionalmente”; (2) obstrucción reiterada e injustificada de la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo; y, (3) grave crisis política y conmoción interna.

Es de destacar que en el caso ecuatoriano no existe – como sí sucede con la constitución de España de 1978 vigente en la actualidad – una prohibición explícita que impida al presidente disolver la asamblea nacional cuando exista un proceso de juicio político en curso; o, inclusive cuando la propia Asamblea Nacional haya iniciado el procedimiento para dar paso a la muerte cruzada contra el presidente.

Y fue justamente lo que sucedió cuando el presidente Lasso, mediante decreto ejecutivo 741 del 17 de mayo de 2023, disolvió la Asamblea Nacional – argumentando la existencia de una grave crisis política – mientras que un juicio político se tramitaba en su contra.

Si bien algún sector de la opinión pública calificó este obrar como un modo de fraude a la constitución, de acuerdo a la doctrina de la Corte Constitucional, aquella solo tiene competencia para emitir un dictamen previo a la muerte cruzada en el caso de que la causal invocada sea la de indebida arrogación de funciones constitucionales. Por tanto, la Corte Constitucional no puede verificar la configuración material las causales como “grave crisis política y conmoción interna” o “la obstrucción reiterada e injustificada de la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo”. Por este motivo, la Corte Constitucional ha inadmitido varias demandas de inconstitucionalidad en contra del decreto ejecutivo de disolución parlamentaria dictado por el presidente Guillermo Lasso.

En particular, en el Caso N.º 41-23-IN, la Sala de Admisión de la Corte Constitucional indicó:

“Toda vez que esta institución da paso de forma inmediata al control ciudadano de sus representantes, ni el constituyente ni el legislador han establecido un mecanismo de impugnación judicial de esta causal específica, ya sea por parte la Corte Constitucional, o de otros jueces y juezas del país. Por el contrario, privilegiaron, por encima del control judicial, el control democrático que deberá ser ejercido por la ciudadanía a través de su voto en las urnas…”

Justamente, aplicada la “muerte cruzada”, corresponde celebrar elecciones anticipadas – las mismas que tendrán lugar el 20 de agosto de 2023, tanto para presidente como asambleístas. Hasta la instalación del nuevo legislativo, la constitución faculta al presidente Lasso a expedir decretos-leyes de urgencia económica, previo control previo de constitucionalidad de la Corte Constitucional.

Al tratarse de una figura aplicada por primera vez en el Ecuador, es importante hacer algunos apuntes sobre el control de constitucionalidad de los decretos-leyes de urgencia económica:

1. Ni la Constitución, ni la ley, fijan un término perentorio para que la Corte Constitucional emita su dictamen de constitucionalidad.
2. Al no existir un demandante que formule cargos de inconstitucionalidad, la Corte debe verificar que en el proyecto normativo no contenga inconstitucionalidades evidentes. Este control previo no obsta que en el futuro se presenten nuevas demandas de inconstitucionalidad por la sustancia, siempre que se fundamenten en argumentos no analizados previamente.
3. Precisamente por lo anterior, la Corte Constitucional convoca a audiencia pública, acepta y analiza los cargos de inconstitucionalidad esgrimidos por los ciudadanos en escritos de amicci curiae.
4. El control que efectúa la Corte Constitucional no es de oportunidad. De este modo, no evalúa si la normativa propuesta por el ejecutivo es conveniente o no, su análisis de limita a determinar si el proyecto corresponde a materia “económica” y si es “urgente”, que es el presupuesto habilitante para ejercer esta potestad legislativa de modo excepcional (Art. 148, CRE). Además, se verifica que el proyecto no sea contrario a las normas sustantivas de la constitución.
5. Conforme con el dictamen 2-23-UE/23 (párr.49) de la Corte Constitucional, la nueva Asamblea puede derogar, sin necesidad de contar con la iniciativa del ejecutivo, decretos-leyes que hayan creado, modificado o derogado impuestos o aumenten el gasto público, cuestión que generalmente es de iniciativa exclusiva del ejecutivo (Art.135, CRE).
6. La Corte evalúa el criterio de urgencia en base a la motivación presentada por el ejecutivo, debiendo tratarse de “circunstancias apremiantes que, plausiblemente, podrían requerir de una respuesta inmediata”. En ese sentido, la Corte verifica que las medidas adoptadas surtan “efectos inmediatos”, de modo que su adopción no pueda esperar hasta la instalación de la nueva conformación de la Asamblea Nacional. Finalmente, la Corte verifica que exista una “conexidad plausible”, esto es, si la medida adoptada “guarda una relación razonable con la situación apremiante que desea remediar, contener o mitigar, así como si tiene la intención o potencialidad de hacerlo”. Por último, la Corte ha destacado que no es posible acudir a la institución del decreto-ley urgente en materia económica cuando existen “herramientas legales y ordinarias que pueden ejercerse…”.
7. La Corte Constitucional ha sido contraria a que mediante decretos-leyes urgentes en materia económica se condicione la política económica, comercial o fiscal de los futuros gobiernos con la creación de regímenes jurídicos que garanticen determinadas condiciones de estabilidad. La idea central es que cambios de largo plazo merecen un mayor debate democrático y reflexión para su formulación.

El presidente de la República presentó cuatro proyectos de decreto-ley urgente en materia económica:

• Mediante dictamen 1-23-UE/23, la Corte emitió dictamen favorable de constitucionalidad para el “decreto Ley Orgánica para el Fortalecimiento de la Economía Familiar”, que contiene reformas al Impuesto a la Renta; reformas al RIMPE; reforma al IVA para espectáculos públicos; y reformas al Código Tributario sobre el carácter de la información tributaria. La Corte indicó que existía urgencia por el fenómeno del niño y la crisis económica que atraviesa el país y no detectó inconstitucionalidades evidentes.

• Mediante dictamen 2-23-UE/23, la Corte emitió dictamen no favorable de constitucionalidad para el “decreto Ley Orgánica Reformatoria para la Atracción y Fomento de Inversiones para el Desarrollo Productivo”. La Corte determinó que éste no cumplía el criterio de inmediatez pues la norma tendría efectos solo a mediano y largo plazo y, además, volvería nugatoria la potestad legislativa de derogar el decreto-ley, pues establece un régimen jurídico de inversiones que debe ser respetado por futuros gobiernos y legislaturas.

• Mediante dictamen 3-23-UE/23, la Corte emitió dictamen no favorable de constitucionalidad para el “Decreto Ley de Apoyo Financiero a Favor de Beneficiarios Coactivados de Créditos Educativos, Becas y Ayudas Económicas”. En este caso, la Corte determinó que se estaba realizando una reforma estructural al régimen de insolvencia empresarial y que este no guardaba conexión de sentido con la causal invocada que era el Fenómeno del Niño. Además, se determinó que el mismo es incompatible con los artículos 326 numeral 2 y 328 de la Constitución, por contemplar la renuncia de los derechos de los trabajadores y establecer excepciones al privilegio del que gozan las acreencias laborales.

• Mediante dictamen 4-23-UE/23, la Corte emitió dictamen no favorable de constitucionalidad para el “Decreto Ley de Reestructuración Empresarial”. En esta ocasión, la Corte argumentó que el proyecto no aborda circunstancias apremiantes, pues se trata de un “problema estructural que data de hace más de una década y que nunca fue considerado apremiante por la Función Ejecutiva. De hecho, previamente a la disolución de la Asamblea Nacional, se presentaron dos proyectos de ley que abordaron el mismo tema y que, al no haberse calificados como urgentes en materia económica por el presidente de la república, se tramitaron de forma ordinaria”.

Como conclusión general, la Corte Constitucional del Ecuador ha determinado que cuando opera la “muerte cruzada”, nos encontramos en un auténtico “periodo constitucional de transición política”, por lo que las facultades legislativas extraordinarias del presidente de la república se encuentran constreñidas a situaciones de urgencia económica, que no puedan esperar a la instalación del nuevo órgano legislativo. En mi opinión se trata de una línea jurisprudencial valiosa pues cumple con la principal misión del constitucionalismo que no es otra que la de imponer límites al poder público.