Mediante Resolución No. 05-2023, la Corte Nacional de Justicia acaba de dictar un nuevo precedente jurisprudencial vinculante, relacionado con el plazo para impugnar los actos dictados por las entidades contratantes en el marco de la ejecución de los contratos administrativos. Leamos el precedente:
“Art 1.- Declarar como precedente jurisprudencial obligatorio, el siguiente punto de derecho:
“La impugnación por vía jurisdiccional de los actos administrativos derivados de la ejecución contractual es una acción especial en materia de contratación pública, sujeta al plazo de cinco años para su ejercicio, conforme lo dispone el artículo 306 numeral 3 del Código Orgánico General de Procesos; garantizándose de este modo la tutela judicial efectiva y el debido proceso consagrados en los artículos 75 y 76 de la Constitución de la República”.
Art. 2.- Esta resolución tendrá efectos generales y obligatorios, inclusive para la misma Corte Nacional de Justicia, sin perjuicio del cambio de criterio jurisprudencial en la forma y modo determinados por el segundo inciso del artículo 185 de la Constitución de la República del Ecuador.”
Un número importante de causas contencioso administrativas se resuelven aplicando los plazos de caducidad para la impugnación de actos administrativos. Los mecanismos de impugnación en materia contencioso administrativa siempre han sido breves y de aplicación estricta, pues se ha procurado siempre dotar de certeza y ejecutoriedad a los actos dictados por las administraciones públicas. Sin embargo, esta lógica no puede trasladarse a la ejecución de contratos administrativos, pues los procesos de ejecución de contratos pueden tornarse complejos y suelen requerir numerosos actos consecutivos. Además, no siempre estas actuaciones guardan la formalidad requerida para un acto administrativo, pues pueden tratarse de actuaciones técnicas que no responden a los formatos a los que estamos acostumbrados para una actuación administrativa (ejemplo: una liquidación de obra). Es por ello que el Código Orgánico General de Procesos recogió lo que ya constaba en una reforma anterior, y es que para impugnar las actuaciones derivadas de controversias contractuales, se cuenta con un plazo de cinco años. Veamos el texto de COGEP:
“Art. 306.-Oportunidad para presentar la demanda. Para el ejercicio de las acciones contencioso tributarias y contencioso administrativas se observará lo siguiente:
1. En los casos en que se interponga una acción subjetiva o de plena jurisdicción, el término para proponer la demanda será de noventa días, contados a partir del día siguiente a la fecha en que se notificó el acto impugnado.
2. En los casos de acción objetiva o de anulación por exceso de poder, el plazo para proponer la demanda será de tres años, a partir del día siguiente a la fecha de expedición del acto impugnado.
3. En casos que sean de materia contractual y otras de competencia de los tribunales distritales de lo contencioso administrativo, se podrá proponer la demanda dentro del plazo de cinco años.
4. La acción de lesividad podrá interponerse en el término de noventa días a partir del día siguiente a la fecha de la declaratoria de lesividad.
5. En las acciones contencioso tributarias de impugnación o directas, el término para demandar será de sesenta días a partir del día siguiente al que se notificó con el acto administrativo tributario o se produjo el hecho o acto en que se funde la acción.
6. Las acciones de pago indebido, pago en exceso o devoluciones de lo debidamente pagado se propondrán en el plazo de tres años desde que se produjo el pago o desde la determinación, según el caso.
7. Las demás acciones que sean de competencia de las o los juzgadores, el término o plazo será el determinado en la ley de acuerdo con la naturaleza de la pretensión.”
Sin embargo, dentro de la ejecución contractual, hay actuaciones que exigen la expedición de actos administrativos, como en el caso de la imposición de multas, que bajo el artículo 292 del nuevo Reglamento a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, requiere de de un acto motivado. En estos casos, por muchos años se ha planteado la duda sobre la vía para su impugnación, pues al tratarse de verdaderos actos administrativos, bien se podrían impugnar bajo una acción subjetiva o de plena jurisdicción, al tenor del número 1 de artículo 326 del COGEP. Pero, al ser actos dictados en el marco de una ejecución contractual, es, con todas sus letras, una controversia contractual, y por tanto, impugnable bajo el número 3 del artículo 306 del COGEP. Para suerte de quienes litigamos procesos contencioso administrativos, este precedente jurisprudencial le pone fin a la incertidumbre que existía al respecto, lo cual contribuye a -al menos- dos objetivos deseables: 1) Que los contratistas cuenten con mecanismos claros de impugnación; y, 2) Que las cortes resuelvan la mayor cantidad de controversias sobre aspectos sustanciales o de fondo, lo cual va a enriquecer nuestra jurisprudencia.
Aún subsisten numerosas inquietudes que pueden ser clarificadas por las cortes en relación con las distintas normas que rigen a los contratos administrativos, por lo que esta importante labor de la Corte Nacional, de sentar precedentes jurisprudenciales obligatorios en materia contencioso administrativa, debe continuar y profundizarse.